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A Reforma (adiada) do Poder Local

 

Muito tem sido escrito sobre a reforma do sistema eleitoral para a Assembleia da República. Porém, pouco se tem discutido sobre a melhoria da qualidade da democracia local. Esta não é uma matéria de menor importância. A governação autárquica é a mais basilar casa das democracias e, como advertiu Robert W. Flack, se falhar, é o próprio regime democrático que está em causa.

Não obstante o seu importante papel no desenvolvimento das comunidades locais num país tradicionalmente hipercentralizado, o Poder Local possui uma história de falhanço e de práticas associadas à corrupção,  clientelismo e patrocinato. Com efeito, a proximidade é indispensável, mas não impermeável. O Poder Local constitui uma área fértil para ações pouco virtuosas, quer pela menor visibilidade nacional, quer pela existência de uma comunicação social regional dependente da publicidade municipal e de movimentos associativos locais sustentados em apoios e subsídios públicos.

Foram introduzidos alguns arranjos, entre os quais se destacam:

  1. As candidaturas independentes, quebrando o monopólio partidário da representação;
  2. A limitação de mandatos, ainda que aplicada em strictu sensu[1];
  3. O Orçamento Participativo, que procurou uma aproximação ao modelo de democracia direta, mas cuja praxis se encontra embrionária;
  4. O alargamento do direito de voto a imigrantes;

Estas e outras reformas levaram a uma maior inclusão, abertura e regeneração. Todavia, a lei ainda é permissiva a abusos, serviços e adjudicações com base no favorecimento (até pessoal ou familiar) e concursos públicos que se assemelham a “fatos à medida”.

Concebido na transição democrática para ser um sistema de governo misto, o Poder Local degenerou num sistema presidencialista[2]. A legislação[3] confere aos edis municipais um poder de influência ímpar, que foi consecutivamente incrementado[4] e colocou em causa o pluralismo e a colegialidade do órgão executivo: o sistema eleitoral e a LEOAL levaram à personalização do líder e ao monopólio da sua decisão e discricionariedade. A absoluta “omnipotência e omnipresença” dos Presidentes de Câmara[5] – aliada a executivos fortes, à fraca alternância e à coexistência com um órgão deliberativo parco em poderes de fiscalização e responsabilização política – gera um relacionamento amargo com a Oposição e o Grupo Municipal do partido governante. O facto de o Poder Local ter um Parlamento firme no executivo e um Parlamento enfraquecido no deliberativo prejudica a Assembleia Municipal (AM) e cria coabitações negativas. Neste sentido, o executivo pode ter funções governativas, mas tem simultaneamente “governantes” e “fiscalizadores” no seu seio, não sendo mais do que um “Parlamento” dentro do Governo.

Fruto da falta de clarificação na natureza dos órgãos e da legitimidade eleitoral direta do executivo, e deliberativo, esta é a maior disfunção do poder local: a representação com dupla legitimidade. Ao passo que constituição da Junta de Freguesia resulta da eleição da Assembleia, a CM e AM são eleitas direta e separadamente (excetuando a inerência dos Presidentes de Junta de Freguesia na segunda). Esta dupla parlamentarização faz com que a AM não tenha sequer poderes para destituir a CM, aprovando ou rejeitando moções de censura e de confiança, bem como que uma oposição colaborativa se fragilize no executivo e que uma oposição fiscalizadora e aguerrida esvazie a sua agenda na AM, trabalhando (cinco vezes por ano) a reboque das reuniões (quinzenais) de Câmara.

Os próprios direitos e garantias da oposição[6] não passam de esmolas. Não existe sequer o Direito de Participação Legislativa ou a obrigatoriedade de divulgação das declarações de interesse, levando a que 0% (nenhum município) divulgue os registos de património. Os próprios relatórios de observância do cumprimento do Estatuto do Direito de Oposição são elaborados pelos executivos, não estando sujeitos a apreciação do órgão deliberativo, nem a consulta ou parecer da oposição. Esta realidade leva a que nenhum município registe (oficialmente) violações destas garantias, ainda que, na prática, os direitos da oposição sejam reiteradamente desrespeitados pelos executivos municipais.

A par desta realidade, assistimos a um decréscimo da confiança nas instituições. Estando provada a importância do sistema político neste indicador, não é difícil apercebermo-nos da necessidade de uma reforma demasiado adiada.

Algumas boas propostas de engenharia institucional estão compiladas num ou dois estudos, sendo a maioria unânime na reforma do sistema eleitoral em vista à introdução de um modelo de governação assente em executivos monocolores, reduzindo o número de membros atualmente existente. Esta não é mais do que uma clarificação das duas dimensões, acabando com as eleições separadas e coabitações negativas: o executivo governa e o deliberativo fiscaliza. Desta forma, a composição da Câmara deve decorrer da eleição única para a AM – uma certa “parlamentarização” do sistema de governo local. De igual modo, é imperioso limitar as competências exclusivas do Presidente de Câmara em prol do órgão executivo colegial, diminuindo a personalização do líder e assegurando a responsabilização política da Câmara como um todo.

Tal responsabilização implica o necessário reforço dos poderes da Assembleia em matérias de fiscalização, informação e transparência, aumentando a periodicidade das suas reuniões. Este órgão deve estar dotando de técnicos de assessoria aos grupos, as suas deliberações devem ser vinculativas (eliminando uma possível reversão por parte do executivo) e não podem passar sem o poder de votar moções de censura e de confiança vinculativas. Para tal, devem melhorar-se os mecanismos de accountability e de prestação da informação aos grupos municipais e dar formação inicial aos novos eleitos.

Indispensável também é valorizar o papel da Oposição nos processos de decisão. Quer no reporte de irregularidades, incluindo os grupos nas principais áreas de intervenção e na elaboração do Orçamento e GOP, quer efetivando a já obrigatória observância do Direito de Oposição e elaboração dos relatórios, a fim de garantir o cumprimento integral do Estatuto do Direito de Oposição, dado que nenhuma das leis[7] estabelece as consequências do seu incumprimento, bem como a criação de uma entidade fiscalizadora destas garantias. Este relatório deve ser obrigatoriamente submetido à AM para discussão e votação e publicitado no site da CM e Diário da República, bem como à obrigatoriedade de um parecer da Oposição a este relatório.

Para evitar o perigo de distorção maioritária[8], deve-se introduzir um mecanismo mais representativo e plural para assegurar a representação de pequenas forças. Em simultâneo, ainda que se deva garantir a permanência dos Presidentes de Junta como participantes com direito à palavra no órgão, estes não podem dispor de direito de voto em causa própria, em matérias financeiras ou que afetem o território que representam, como acontece nas deliberações sobre o Orçamento, Grandes Opções do Plano, Plano Plurianual de Investimentos e delegações de competências (que já são deliberadas em Assembleia de Freguesia). Desta feita, não se colocam estes autarcas em situações delicadas, de pressão por parte dos executivos – quer da mesma cor política, quer quando eleitos em listas independentes ou da oposição – e evitam-se maiorias artificiais na AM.

Outra matéria a discutir é como pode o Estado continuar a debater a descentralização de mais competências para as autarquias – leia-se, a despesa, mas não a receita – quando não existem quaisquer estruturas subnacionais de governação; quando as CIM, mal delineadas e sem legitimidade direita, não são sequer prestadoras de bens e serviços; ou, pior, quando as Câmaras com menos de 20.000 eleitores nem recursos têm para executar as competências que já lhe são atribuídas pela lei 75/2013. Mas esse será um tema para outras núpcias.

 

[1] Em 2013, quase metade dos Presidentes de Câmara foram alvo desta lei, mas a interpretação restrita permitiu que vários a “fintassem” para se candidatarem noutros municípios. Seis foram mesmo vencedores, dos quais quatro passaram a liderar capitais de distrito.

[2] Característica bem patente no art.º 239.º da Constituição da República Portuguesa e na Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (lei 1/2011, de 1 de agosto).

[3] Nomeadamente, a lei 5-A/2002, de 11 de janeiro.

[4] Com as sete revisões à lei 169/99, de 18 de setembro.

[5] Expressão de Luís de Sousa.

[6]  Direito de Informação, Direito de Consulta Prévia, Direito de Participação e Direito de Depor.

[7] Lei 75/2013, de 12 de setembro, e lei 24/98, de 26 de maio.

[8] Fruto da desproporcionalidade do metódo d’Hondt na conversão de votos em mandatos, o Poder Local não ter problemas na estabilidade da governação. Metade dos municípios registam maiorias absolutas, estáveis e duradouras, o que permite a formação de executivos monocromáticos e com longevidade no poder, mas comprime a competitividade e a pluralidade.

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